תעצומות-המרכז למשפחת הילד בעצ"מ ע"ר 580504066 נ' עירית ירושלים ואח'

פסק דין

בפניי עתירה מנהלית.

1. עניינה של העתירה במכרז שפורסם ביום 22.11.12 (להלן – המכרז) על ידי עיריית ירושלים (להלן – העירייה. העירייה היא המשיבה 1 בעתירה). המכרז נוגע להפעלת מרכז הורים – ילדים לאוכלוסייה החרדית בצפון העיר ירושלים (להלן – המרכז). על פי סעיף 1(א) לתנאים הכלליים למכרז, המרכז האמור מיועד לטיפול בילדים הסובלים מבעיות רגשיות ו/או התנהגותיות כתוצאה מהורות לקויה בגילאים 5 – 12, וכן טיפול בהוריהם. באותו סעיף נקבע עוד, כי המרכז מטפל בהורים שאינם יכולים בשלב זה להעניק לילדיהם תנאים סבירים להתפתחות תקינה, אך צוות המרכז מאמין ביכולתם לחולל שינוי בתפקוד ההורי.

2. ביום 14.1.13, החליטה ועדת המכרזים של המשיבה 1 (להלן – העירייה), לקבל את המלצת מינהל הרווחה לפסול את הצעתה של העותרת במכרז, מן הנימוק שאינה עומדת בתנאי הסף (פרוטוקול ועדת המכרזים צורף כנספח 5 לתשובת העירייה; המלצת הגב' רותי מטות, מנהלת היחידה לילד בסיכון, מיום 2.1.13, צורפה כחלק מנספח 3 לעתירה). תנאי הסף נקבע בסעיף 3 למכרז. נקבע בו, כי זכאים להשתתף במכרז עמותה או חברה רשומה, בעלת ניסיון מוכח של 3 שנים לפחות במהלך 5 השנים 2007 – 2011 בהפעלת שירותי רווחה בתחום של טיפול בילדים בסיכון ובני משפחותיהם וכן בעל נגישות למגזר הדתי, וזאת להנחת דעתה של ועדת המכרזים. במכרז נכתב עוד, כי להוכחת הניסיון על המציע לצרף אישור רואה חשבון ובו פירוט ניסיון העמותה/החברה בהפעלת שירותי רווחה בתחום של טיפול בילדים בסיכון ובני משפחותיהם בשנים 2007 – 2011.

3. בנימוקי ההמלצה נכתב, כי העותרת צירפה להצעתה אישורים על טיפול בילדים בעלי צרכים מיוחדים, אך לא הביאה אישורים על ניסיון של 3 שנים במהלך השנים 2007 – 2011 בטיפול בילדים בסיכון ובמשפחותיהם. צוין בהקשר זה, כי מסמך מרואה חשבון לעניין זה, מעיד על ניסיון עם ילדים עם צרכים מיוחדים ומשפחותיהם. צוין עוד, כי המוקד בתיאור העמותה ומטרותיה הוא ילדים עם צרכים מיוחדים ומשפחותיהם. כן צוין, כי ההמלצות של מוסדות רווחה התייחסו לילדים עם צרכים מיוחדים.

4. כאן המקום לעמוד על ההבחנה בין ילדים בעלי צרכים מיוחדים ובין ילדים בסיכון. משרד העבודה והרווחה מגדיר ילד בעל צרכים מיוחדים (ראו נספח 8 לתשובת העירייה, עמוד 118), כ"אדם בגיל לידה עד 21 עם לקות משמעותית .... 'לקות' משמעותה לקות גופנית, שכלית, נפשית, רגשית התנהגותית, חושית, קוגניטיבית, שפתית או לקויות התפתחותיות כוללניות. ילדים עם צרכים מיוחדים הם ילדים עם לקויות שאינן ניתנות לשינוי ...".

5. לעומת זאת, בהוראה 8.38 של משרד הרווחה, העוסק במרכז ילדים – הורים דוגמת המרכז נשוא המכרז, עולה כי אוכלוסיית היעד של מרכז כאמור הינה "ילדים בגילאים 5 – 12 שהם בעלי בעיות רגשיות או התנהגותיות שהתפתחו בשל חסך בסיפוק צורכיהם הבסיסיים במשפחותיהם, בגלל טיפול הורי לקוי, והורים שאינם יכולים בשלב הזה להעניק לילדיהם תנאים סבירים להתפתחות תקינה, אך הצוות המקצועי מאמין ביכולתו לחולל שינוי בתפקוד ההורי, במשותף עם ההורים, ולפתח את הכוחות הטמונים בהם, כדי לשפר את תפקודם כהורים".

6. ניתן לראות, אפוא, כי קיים שוני מהותי בין ילדים בעלי צרכים מיוחדים ובין ילדים בסיכון. שוני זה נוגע לשני עניינים עיקריים: (א) הגורם ללקות. אצל ילדים בסיכון הלקות נעוצה בטיפול הורי לקוי. אצל ילדים בעלי צרכים מיוחדים הלקות אינה נעוצה בהוריהם. (ב) תוחלת הטיפול בלקות. לגבי ילדים בעלי צרכים מיוחדים עולה מן ההגדרה שהובאה ההנחה, כי הלקות אינה ניתנת לשינוי. לגבי ילדים בסיכון המצב שונה.

7. ועדת המכרזים החליטה גם לקבל את ההמלצה לבחור במשיבה 2 (להלן – יד רחל) כמי שעומדת בתנאי הסף ובדרישות המקצועיות. החלטת ועדת המכרזים אושרה על ידי ראש העיר ירושלים (17.1.13, נספח 3 לעתירה, עמוד 195).

8. מכאן העתירה שבפניי, בה עותרת העותרת לבטל את ההחלטה הפוסלת את הצעתה; לקבוע כי היא עומדת בתנאי הסף; לקבוע כי הצעתה היא ההצעה הזוכה; לקבוע כי הצעת יד רחל לוקה בפגמים מהותיים, לרבות פגם בערבות המכרז; ולהורות על ביטול המכרז.

9. מהלך הדיון יהיה כדלקמן. תחילה אדון בטענות סף שהעלו המשיבות. בהקדמת המאוחר אציין כבר עתה, כי לא שוכנעתי שיש בטענות אלה כדי להביא לדחיית העתירה. אחרי כן אדון בטענות העותרת התוקפות את הקביעה כי אינה עומדת בתנאי הסף שנקבע במכרז. לעניין זה אציין, כי הגעתי למסקנה שאין יסוד להתערב בהחלטתה של ועדת המכרזים. לבסוף אדון בטענות העותרת לגבי פגמים בהצעת יד רחל. לעניין זה הגעתי למסקנה כי יש ממש בטענות העותרת, וכי יש לפסול גם הצעה זו בשל פגמים בערבות שהוגשה על ידי יד רחל. התוצאה של כל האמור היא כי דין העתירה להידחות ככל שהדברים אמורים בהכרזת העותרת כזוכה, ולהתקבל ככל שהדברים אמורים בטענות לעניין זכייתה של יד רחל. תחילה, כאמור, אדון בטענות המקדמיות.

10. טענה מקדמית – שיהוי. לטענת העירייה, העותרת ידעה על תנאי הסף בעת פרסום המכרז (22.11.12). על פי הטענה, ידעה העותרת על גישת העירייה ביחס לתוכנו של התנאי האמור, שכן הדבר עלה במפגש מציעים שהתקיים ביום 2.12.12. נטען, כי במפגש המציעים אף הובהר לעותרת שהעירייה סבורה כי אינה עומדת בתנאי הסף. נטען, כי אם חלקה על פירוש זה, היה עליה לפנות בשאלות הבהרה על מנת להבהיר או לתקן את תנאי הסף. עוד נטען, כי העותרת תוקפת את תנאי הסף. לכן היה עליה לפנות לערכאות סמוך למועדים האמורים, ולא ביום 3.3.13, הוא יום הגשת העתירה. עוד נטען, כי העותרת ידעה כבר ביום 16.1.13 על החלטת ועדת המכרזים. היא עתרה רק ביום 3.3.13. מדובר בפרק זמן ארוך מפרק הזמן המרבי שנקבע בדין לשם הגשת עתירה, 45 ימים. הוטעם גם, כי העותרת נדרשה לפנות לבית משפט ללא שיהוי, וזאת במכתב העירייה מיום 10.2.13.

11. העירייה אינה חולקת על כך, שהיו התכתבויות בין העותרת ובין העירייה. לטענתה, הדבר אינו עוצר את מרוץ השיהוי. נטען גם, כי דרישות המסמכים של העותרת מן העירייה היו לשיעורין. גם על רקע זה נטען, כי לא נעצר מרוץ השיהוי.

12. אין בידי לקבל טענות אלה. התיאור שניתן על ידי העירייה למסרים שהועברו במפגש המציעים הוכחש בדיון על ידי העותרת. לתיאור האמור אין גם עוגן של ממש בסיכום שהוציאה העירייה עצמה למפגש המציעים (ראו נספח 2 לעתירה). זאת ועוד. שלא כנטען, העותרת אינה תוקפת את תנאי הסף. טענותיה הן, כי על פי המצב העובדתי הרלוונטי, היא עומדת בתנאי האמור. ממילא, אין יסוד לטענת השיהוי (או לטענת מניעות) העולה בהקשר האמור. אשר לטענה בדבר חלוף 45 ימים, הרי שנוכח העובדה שפרק הזמן האמור, הקבוע בתקנה 3(ב) לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א – 2000, חל ביום שבת, לא הייתה מניעה מבחינה זו להגשת העתירה ביום העוקב, הוא יום 3.3.13 (ראו סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות, תשמ"א – 1981).

13. אכן, יש ממש בטענת העירייה, כי העותרת ידעה, לשיטתה, עוד ביום 16.1.13 או בסמוך לכך, על פסילתה בשל אי עמידה בתנאי סף. במצב זה, היה על העותרת לפעול באופן נמרץ על מנת למצות את סעדיה, הן מול הרשות המנהלית, הן בערכאות. הטעם לכך נעוץ, בין היתר, בכך שבמכרז נקבע כי מועד תחילת הפעלתו המתוכננת של המרכז הוא ביום 1.2.13 (ראו נספח 1 לעתירה).

14. חרף זאת, בנסיבות העניין לא אוכל לקבוע כי העתירה נגועה בשיהוי המצדיק את דחייתה. מן החומר עולה, כי העותרת פנתה מיידית לעירייה, עוד ביום 16.1.13 (נספח 7 לעתירה). פנייה זו לא זכתה למענה. העותרת פנתה בשנית לעירייה ביום 31.1.13 (נספח 8 לעתירה). מכתב זה, בו נדרש גם עיון בכלל מסמכי המכרז, לא נענה אף הוא. מכתב נוסף, מיום 6.2.13, נענה במכתב של העירייה מיום 10.2.13, בו עמדה העירייה על עמדתה (נספח 10 לעתירה). העירייה דרשה במכתבה מן העותרת לפנות לערכאות ללא דיחוי, ככל שהיא מבקשת להביא את הדברים להכרעה שיפוטית. בהמשך לכך, התקיים עיון בחומרי המכרז, על ידי באי כוחה של העותרת, ואלה פנו לעירייה בטענות הנוגעות לתוצאות העיון (12.2.13, נספח 11 לעתירה). אין בפניי אינדיקציה למענה למכתב זה. בהמשך לכך, הוגשה העתירה.

15. תיאור זה מלמד, כי העותרת פעלה באופן סביר על מנת למצות סעדיה מול העירייה, בטרם פנתה לבית המשפט. דרך פעולה זו עולה בקנה אחד עם הדין ומתחייבת ממנו. תגובת העירייה לפנייתה באה, לראשונה, כשלושה שבועות לאחר הפנייה האמורה. פניית העותרת מיום 12.2.13 הייתה מתבקשת, הואיל ונגזרה מן העיון שהתקיים יום אחד לפני כן. אכן, אפשר כי העותרת הייתה יכולה לפנות לערכאות זמן מה לפני יום 3.3.13. עם זאת, בהתחשב בהיקפו של העיכוב בתגובת העירייה, ובחובה הכללית למצות סעדים, לא אוכל לקבוע כי פרק הזמן האמור מצביע על שיהוי של העותרת, אשר יש בו כדי להצדיק את דחיית העתירה.

16. בהקשר זה אטעים, כי הואיל ותגובתה הראשונה של העירייה נושאת תאריך המאוחר למועד הפעלתו של המרכז, יש בכך כדי ליטול חלק ניכר מעוקצה של הטענה המבקשת לסמוך על המועד האמור, בכל הנוגע לנושא השיהוי. אוסיף ואעיר, כי לא מצאתי ממש בטענה כי פניית העותרת לעיין במסמכים נעשתה, כביכול, לשיעורין.

17. לא נעלמה מעיני טענתה של יד רחל לפיה, בעקבות זכייתה במכרז, התקשרה עם הסכמי העסקה עם עובדים (אשר כבר עבדו בהפעלת המרכז); נקשרה בהסכם שכירות; ביצעה שיפוצים; ונשאה בסך הכל בהוצאות בהיקף של כ – 67,000 ₪, כולל דמי שכירות (9,000 ₪ לחודש). יד רחל מטעימה, בהקשר זה, כי העותרת לא פנתה אליה בשום שלב לאחר זכייתה במכרז.

18. אין בטענה זו כדי לשנות מן המסקנה כי לא הונחה תשתית המצדיקה את דחיית העתירה בשל שיהוי. עיקר הפעולות וההוצאות בהן נשאה יד רחל אינן תולדה של השתהות כלשהי של העותרת, כי אם של עצם הזכייה במכרז. אזכיר, כי במכרז נקבע כי התחלת הפעלתו של המרכז על ידי הזוכה תהיה ביום 1.2.13. אפילו הייתה העותרת פונה לבית המשפט מיד בסמוך לאחר קבלת תשובתה של העירייה לפנייתה, לא ניתן לראות כיצד היו נחסכות ההוצאות הנטענות, כולן או עיקרן. זאת ועוד, לא מדובר בהיקף הוצאות כזה, המצביע על נזק חמור או בלתי הפיך במידה העשויה להצדיק את דחיית העתירה. ניתן להוסיף, כי לכאורה, אם וככל שהדבר היה נדרש, אף מדובר בהוצאות הניתנות לפיצוי.